Формы и международный опыт государственно-частного партнерства

В последние годы понятие «государственно-частное партнерство» стало довольно активно использоваться в мире.

Термин «государственно-частное партнерство» появился в начале 80-х годов для характеристики особых отношений между государством и частным сектором. Как правило, эти отношения складывались в сфере производственной и социальной инфраструктуры. Это касалось автомобильных и железных дорог, аэропортов, морских портов, энергетических сетей, коммунального хозяйства, телекоммуникаций, объектов образования, здравоохранения и культуры. Характерно, что возникновение такого рода отношений стало следствием общего курса на либерализацию и сокращение государственного участия в экономике [1, с. 41].

В общем виде государственно-частное партнерство можно определить, как юридически оформленное взаимовыгодное сотрудничество публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса, осуществляемое а целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное (общественное) значение.

В наибольшей степени суть государственно-частного партнерства отражает «сотрудничество государства и субъекта предпринимательской деятельности, предполагающее равноправие и взаимный интерес [2, с. 52].

Во многих зарубежных странах этот термин часто употребляется для любых форм сотрудничества государства и бизнеса – не только в инвестиционной сфере. Например, сюда относится сотрудничество в сфере подготовки проектов нормативных актов.

Существует следующее определение ГЧП: «Государственно частное партнерство – это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления.

 Однако, данный подход несколько сужает проблему, выводя ее в чисто экономическую сферу: при указанной трактовке можно рассматривать только концессионные и подобные им соглашения. Это подтверждается и тем, что конечной формой государственно-частного партнерства предполагается именно договор.

Очевидно, что инвестиционная составляющая является определяющей для государственно-частного партнерства. К примеру, в Англии в конце ХХ в. начала развиваться так называемая частная финансовая инициатива, в рамках которой частный бизнес осуществляет строительство государственных объектов за свой счет, а его затраты возмещаются в дальнейшем за счет выплат из бюджета, либо за счет части доходов от эксплуатации этих объектов. Считается, что в Англии такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны [3, с. 71-72].

Несмотря на общую точку зрения по поводу предмета ГЧП, за рубежом нет общепринятого толкования этого явления хозяйственной жизни. В разных странах приняты свои определения. В США, например, ГЧП понимается как «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней определенным образом участвовать в государственной собственности в большей степени по сравнению с существующей практикой. Такое соглашение обычно предполагает наличие контракта соответствующего правительственного агентства с частной компанией, предметом которого выступает реконструкция, строительство объекта государственной собственности и (или) его эксплуатация, управление и т.п. основные права собственности в отношении данного объекта не изменяются, государство даже после передачи объекта частной компании остается его собственником. Термин ГЧП определяет широкий спектр отношений в диапазоне от относительно простых контрактов, по которым частная компания принимает на себя определенные риски и соглашения на систему штрафных санкций, до комплексных, технически сложных проектов, включающих строительство, модернизацию, эксплуатацию объектов и управление ими [1, с. 45].

Признаки ГЧП (соглашений ГЧП):

1) определенные сроки действия (в ряде случаев указывается на их длительность в качестве признака ГЧП), соблюдение временной ограниченности, когда конкретный объект (дорога, объект социальной инфраструктуры и т.п.) должен быть завершен к определенному сроку;

2) специфические формы финансирования проектов, связанные с совместным инвестированием участников ГЧП;

3) реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между несколькими потенциальными участниками;

4) специфические формы распределения ответственности между партнерами (в рамках следующей примерной схемы: государство устанавливает цели проекта с позиций интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта – разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям и др.);

5) разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон.

При реализации проектов ГЧП используются разнообразные механизмы взаимодействия государства и частных компаний, различающиеся в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами ответственности за проведение различных работ.

Наиболее обоснованной и широко используемой в мировой практике стала классификация проектов ГЧП, разработанная Всемирным банком. Согласно ей выделяются четыре категории ГЧП:

- Контракты на управление и арендные договоры – при заключении таких контрактов частная компания получает госсобственность в управление или в аренду на фиксированный срок. При этом инвестиции осуществляет государство. В контракте управления риски несет государство, в арендном договоре операционный риск ложится на частную компанию;

- Концессия – в этом случае правительство предоставляет компании (концессионеру) правомочия владения и пользования существующим объектом за плату и, как правило, с условием возврата. В то время как государственной стороне принадлежит право собственности на объект, частный сектор сохраняет за собой права на все усовершенствования, проведенные в концессионный период. Частная компания несет операционные и инвестиционные риски;

- Проекты, предполагающие новое строительство «под ключ» - в этом случае частная компания строит и эксплуатирует новые производственные мощности в течение срока, указанного в контракте;

- Частичная приватизация активов – компания приобретает пакет акций объекта, находящегося в государственной собственности (или наоборот). В этом случае правительство передает ей (или приобретает у нее) некоторые правомочия прав собственности на объект. При этом государство устанавливает определенные требования того, как объект будет усовершенствоваться, а граждане – обслуживаться [1, с. 46-47].

К примеру, в Германии  применяются две основные модели ГЧП – проектное финансирование и форфейтинг-модель. При проектном финансировании погашение кредита осуществляется за счет денежных потоков, образующихся за счет денежных потоков, образующихся в ходе эксплуатации объекта инвестиционной деятельности. Суть форфейтинг-модели заключается в частичной продаже проектной компанией обязательств государственного органа по оплате работ перед ней банку-кредитору. После успешного завершения и принятия проекта банк становится кредитором государственного органа.

Мировой опыт показывает, что проектное финансирование, имеющее историю более четверти века, наиболее эффективно при реализации крупномасштабных проектов и программ. Большинство крупнейший коммерческих банков мира, а также международные финансовые организации (Всемирный банк, ЕБРР, МФК) направляют значительную часть денежных средств на финансирование инвестиционных проектов, предоставляют гарантии и различные услуги [5, с. 24].

Рассмотрим подробнее данные формы:

- ВОТ – Build, Operate, Transfer (строительство - эксплуатация или управление - передача) - используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств, за свой счет и на свой риск. По истечении срока договора объект передается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником является государство.

- ВООТ - Build, Own, Operate, Transfer (строительство – владение - эксплуатация или управление - передача) - частная компания получает право не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается государству. Некоторые страны используют также обратный механизм (государство финансирует и возводит объект, а затем передает его в доверительное управление частной компании, которая может по истечении времени выкупить объект [4, с. 68].

 - BTO (Build, Transfer, Operate - строительство - передача - управление) - концессионер сразу после завершения строительства передает объект в собственность государства, а уже после осуществляет его эксплуатацию с целью возмещения издержек и получения прибыли в соответствии с договором. Объект находится в пользовании частного партнера, но без передачи ему права владения.

- ВОО - Build, Own, Operate (строительство – владение - эксплуатация или управление). В этом случае созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается государству, а остается в распоряжении частного партнера.

- BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - управление - обслуживание - передача) - акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт объекта.

- BBO (покупка - строительство - управление) - восстановление или расширение существующего объекта, государство продает объект частному сектору, который делает необходимые усовершенствования для эффективного управления [4, с. 68].

Реализация проектов с использованием механизма государственно-частного партнерства осуществляется в различных секторах экономики, в том числе:

1. Транспорт: автомобильные дороги, железные дороги, морские порты, метрополитен (Австралия, Великобритания, Германия, Греция, Израиль, Индия, Казахстан, Китай, США, ЮАР) - таковы проекты строительства автомобильной дороги «ИстЛинк» (Австралия), автомагистралей «Аттики одос», «Эгнатияодос» (Греция), скоростных железнодорожных линий «Хаутрейн» (ЮАР);
2. Образование (Великобритания, Германия, Греция, Индия) - социальные проекты в Индии, как правило, финансируются не государством, а негосударственными общественными организациями. Министерство развития людских ресурсов Индии приняло решение о строительстве по схемам государственно-частного партнерства двух с половиной тысяч школ, а Министерство труда Индии – полутора тысяч отраслевых учебных институтов;
3. Здравоохранение (Австралия, Великобритания, Германия, Греция, Индия, ЮАР) - проект строительства государственной больницы Bail Emphytheotique Hospitalier, в котором частная компания получила право на проектирование, строительство, обслуживание больницы и осуществление коммерческой деятельности, за исключением предоставления клинических услуг (Франция);
4. Административные учреждения, судебные и исправительные учреждения (Австралия, Великобритания, Греция, ЮАР);
5. Водоснабжение (Австралия, Германия, Израиль, Индия, Китай, США, ЮАР) - проект по строительству частного водопровода в штате Тамилнаду, для чего была создана «Водная инвестиционная компания Тамилнаду» (Tamil Nedu Road development Company) в форме совместного предприятия между правительством штата Тамилнаду и компанией IL&FS. Государством было профинансировано примерно 5% от стоимости проекта;
6. Защита окружающей среды, уборка отходов, утилизация сточных вод (Великобритания, Германия, Греция, США) - механизм государственно-частного партнерства применяется при реализации проектов по развитию экологической инфраструктуры (водоканалы и обработка сточных вод): 6-я водоочистная установка в Ченгду; объект по очистке сточных вод в Шеньянге и объекты по очистке в Пекине (Китай); проект строительства опреснительного завода в штате Виктория, для реализации которого был сформирован консорциум компаний, отвечающих за финансирование, строительство, эксплуатацию и техническое обслуживание завода (Австралия);
7. Энергетика (Израиль, Индия, Казахстан, Китай) – в г. Ванкувер частная компания разработала, профинансировала и построила теплоэлектроцентраль, работающую на свалочном газе в качестве топлива для производства достаточного количества электроэнергии (7,4 МВт/год) для электроснабжения 4000-5000 местных домов [4, с. 69].

Следует отметить, что несмотря на несомненную привлекательность, реализация проектов государственно-частного партнерства связана с определенными  трудностями, такими как:

- ГЧП являются сложными и относительно негибкими структурами;

- Обеспечение и реализация ГЧП могут иметь длительный характер и быть дорогостоящими, в связи с чем ГЧП для некоторых проектов неприемлемы;

- ГЧП налагает дополнительную ответственность на государственный сектор, который должен быть готов выступать в качестве компетентной стороны и регулятора. Здесь может потребоваться другой набор государственных компетенций, т.е. управленцы, имеющие навыки ведения переговоров, управления проектами и анализа рисков;

- ГЧП не обеспечивает абсолютную передачу рисков. Государственный сектор всегда сохраняет за собой определенные риски;

- ГЧП почти всегда предполагает «условные обязательства» для государственного сектора.

The article deals with the principles and forms of public-private partnership. The article review of the implementation of public-private partnership projects in various sectors of the economy and the possible complexity of the projects.

Т. В. Товкач